[Update] | เมืองหลวงของญี่ปุ่น – NATAVIGUIDES

ในเบื้องแรก ควรพิจารณาศึกษาภาพรวมของประเทศญี่ปุ่นในเรื่องสภาพทั่วไป ความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ด้านการเมืองและการบริหารของประเทศ รัฐธรรมนูญ ตลอดจนการสร้างชาติของญี่ปุ่นพอสมควร จากนั้นจึงพิจารณาศึกษาถึงการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นต่อไป

ญี่ปุ่น หรือ นิปปอน (Nippon) มีพื้นที่ 377,819 ตารางกิโลเมตร หรือ 145,882 ตารางไมล์ เป็นประเทศที่มีพื้นที่ขนาดกลางเช่นเดียวกับฝรั่งเศส หรือสหราชอาณาจักร (Great Britain) โดยมีขนาดใหญ่กว่าสหราชอาณาจักรเล็กน้อย หรือมีขนาดเล็กกว่าสหรัฐอเมริกา 25 เท่า ญี่ปุ่นประกอบด้วยเกาะใหญ่ 4 เกาะ เรียงตามขนาดใหญ่เล็ก อันได้แก่ เกาะฮอนชู (Honshu) ฮอกไกโด (Hokkaido) กิวชู (Kyushu) และชิโกกุ (Shikoku) รวมทั้งเกาะต่างๆ อีกประมาณ 3,900 เกาะ
ในปี ค.ศ. 1999 ญี่ปุ่นมีประชากร 126,182,077 คน ก่อนหน้านั้นในเดือนตุลาคม ค.ศ. 1995 มีประชากร 125.62 ล้านคน มากเป็นลำดับที่ 7 ของโลก รองจากสาธารณรัฐประชาชนจีน อินเดีย สหรัฐอเมริกา อินโดนีเซีย บราซิล และรัสเซีย ตามลำดับ
ญี่ปุ่นเป็นประเทศในเอเชียที่มีการบริหารประเทศภายใต้ระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์หรือจักรพรรดิเป็นประมุขของประเทศเช่นเดียวกับไทย ญี่ปุ่นนอกจากมีประชาธิปไตยที่มั่นคงแล้ว ยังมีการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมที่เข้มแข็งและเจริญก้าวหน้ามาก กล่าวได้ว่า รัฐบาลในท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่น (local government) ของญี่ปุ่นซึ่งครอบคลุมการบริหารระดับจังหวัด (รวมการบริหารเมืองหลวงอยู่ด้วย) และการบริหารระดับเทศบาลมีบทบาทสำคัญในการยกมาตรฐานความเป็นอยู่และสวัสดิการสังคมของชาติทั้งในอดีต ปัจจุบัน และจะยังคงมีบทบาทสำคัญต่อไปอีกในอนาคต
ความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ด้านการเมืองการบริหารของญี่ปุ่น
ระบบขุนนางหรือยุคศักดินาของญี่ปุ่น (Japans feudal era) สิ้นสุดลงเมื่อเข้าสู่สมัยเมจิ (Meiji Restoration) ในปี ค.ศ. 1868 นับแต่นั้นมาพระจักรพรรดิพระองค์ใหม่ขึ้นครองราชย์สมบัติและยุคสมัยใหม่ได้เริ่มต้น แม้จะมีคำกล่าวยกย่องระบอบประชาธิปไตย แต่ญี่ปุ่นในสมัยเมจิก็ยังคงมีการบริหารประเทศแบบคณาธิปไตย (oligarchy) โดยกลุ่มบุคคลซึ่งเป็นรัฐบุรุษที่มีอาวุโส และมีอำนาจบริหารประเทศ พระจักรพรรดิมีบทบาทเพียงเป็นสัญลักษณ์ของประเทศได้รับการยกย่องนับถือว่าทรงสืบเชื้อสายมากจากพระเจ้า ได้มีส่วนช่วยให้ประเทศเป็นเอกภาพ
ในสมัยเมจิการบริหารภายในของญี่ปุ่นได้เจริญก้าวหน้าอย่างมาก เพื่อนำไปสู่ความทันสมัยเช่นเดียวกับประเทศทางตะวันตก การพัฒนาด้านเศรษฐกิจซึ่งรวมทั้งอุตสาหกรรมหนักได้รับการปกป้อง สนับสนุน และอุดหนุนด้านการเงินโดยชนชั้นสูงหัวทันสมัยอย่างจริงจังและรวดเร็ว มีเพียงอุตสาหกรรมพื้นฐานเท่านั้นที่รัฐดำเนินการเอง ผลปรากฏว่าภายใน 2-3 ทศวรรษ ผู้นำในสมัยเมจิได้ยกเลิกสถาบันของระบบศักดินาหรือระบบขุนนาง พร้อมกับบัญญัติกฎหมายให้ยอมรับสิทธิในที่ดินและทรัพย์สินส่วนบุคคล เริ่มนำระบบกฎหมายตามแบบประเทศทางตะวันตกมาใช้ จัดให้มีการศึกษาภาคบังคับ จัดตั้งหน่วยงานของรัฐให้ทันสมัยทั้งในส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ตลอดจนยกเลิกกฎหมายที่แบ่งแยกชนชั้นในสังคม หลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง และการจากไปของผู้นำในสมัยเมจิ ญี่ปุ่นได้เข้าสู่ยุคของการพัฒนาทางด้านการเมือง ลัทธิชาตินิยมได้รับการปลูกฝังในโรงเรียนเพื่อให้กลายเป็นความเชื่อทางศาสนา แนวคิกการปฏิรูปเพื่อนำไปสู่การบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยได้เกิดขึ้นบ้าง แต่ก็ถูกต่อต้านโดยกระแสของผู้เลื่อมใสลัทธิชาตินิยมและสนับสนุนทหารที่กล่าวหาว่านักการเมืองทำให้ญี่ปุ่นตกอยู่ในฐานะที่เสียเปรียบต่างชาติ พร้อมกับประกาศว่าการมีกำลังทหารที่เข้มแข็งเท่านั้นจะทำให้ญี่ปุ่นได้เปรียบและเป็นประเทศผู้นำของโลก ต่อมาหลังจากแนวคิดการปฏิรูปเพื่อนำไปสู่การบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยดังกล่าวได้ถูกกำจัดลงในปี ค.ศ. 1930 สมัยฮิตเลอร์ (Hitler) ได้สะท้อนให้เห็นข้อเท็จจริงที่ว่า ญี่ปุ่นไม่เคยได้รับแนวคิดที่แท้จริงของการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยโดยรัฐธรรมนูญ ประชาชนญี่ปุ่นมีความเชื่อว่าอำนาจอธิปไตยอยู่ที่พระจักรพรรดิ ไม่ได้อยู่ที่ประชาชน ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าก่อนปี ค.ศ. 1949 หรือก่อนที่สงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง ญี่ปุ่นไม่มีประสบการณ์ของการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ญี่ปุ่นมีเพียงรูปแบบบางส่วน (Some of the form) ของประชาธิปไตย โดยมีเนื้อหาสาระที่แท้จริงของประชาธิปไตยน้อยมาก (very little of the substance of democracy)
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นเป็นฝ่ายพ่ายแพ้สงคราม และถูกฝ่ายสัมพันธมิตรโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกายึดครอง ญี่ปุ่นได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1946 จักรพรรดิ ฮิโรติโต (Hirohito) ทรงลงพระปรมาภิไธย และมีผลใช้บังคับในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1947 เรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ส่งผลให้อำนาจอธิปไตยที่ประชาชนญี่ปุ่นมิใช่อยู่ที่พระจักรพรรดิอีกต่อไป เห็นได้ชัดเจนในคำปรารภของรัฐธรรมนูญที่ว่า
“ประชาชนชาวญี่ปุ่นโดยการดำเนินการผ่านผู้แทนในรัฐสภาที่ได้รับเลือกตั้งโดยชอบธรรม ได้ตกลงใจแล้วว่าจะรักษาไว้ซึ่งผลแห่งความร่วมมือกับประชาชาติทั้งหลายและความสมบูรณ์พูนสุขอันเป็นผลมาจากเสรีภาพตลอดทั่วอาณาเขตประเทศของเราเพื่อเราและลูกหลานของเรา และจะมิให้เกิดความหายนะของสงครามซึ่งเกิดจากการกระทำของรัฐบาลอีก ขอประกาศ ณ ที่นี้ว่า อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ประชาชน และขอประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ โดยพื้นฐานแล้วการปกครองประเทศเป็นสิ่งที่เกิดจากความไว้วางใจอย่างแท้จริงของประชาชน โดยอำนาจนั้นมาจากประชาชน การใช้อำนาจกระทำโดยผู้แทนของประชาชน และประชาชนเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์นั้น นี้คือหลักสากลของมนุษยชาติ และรัฐธรรมนูญนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักดังกล่าว เราจะขจัดซึ่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และคำสั่ง ตลอดจนกฤษฎีกาใดๆ ที่ขัดต่อหลักการนี้…”
ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านกฎหมาย การเมือง และการบริหารจากเยอรมัน (German) และยังอยู่ฝ่ายเดียวกัน คือ ฝ่ายอักษะ โดยทำสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตร แต่หลังจากญี่ปุ่นพ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 หรือตั้งแต่ปี ค.ศ. 1945 เป็นต้น มาประเทศสัมพันธมิตรทั้งหลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาได้เข้าครอบครองพร้อมกับปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง การบริหาร รวมตลอดถึงการเข้าไปมีส่วนสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญขอองญี่ปุ่นด้วย ส่งผลให้ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลและแนวคิดด้านต่าง ๆ จากสหรัฐอเมริกาและประเทศในยุโรปฝ่ายสัมพันธมิตรที่ร่วมชนะสงครามที่สำคัญเช่น อิทธิพลและแนวคิดทางด้านการเมือง การบริหาร การกระจายอำนาจ รวมทั้งหลักการของรัฐบาลตามระบอบประชาธิปไตยและสิทธิพื้นฐานของประชาชน (principle of democratic government and fundamental rights) ซึ่งปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น
รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นบัญญัติให้พระจักรพรรดิทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งประเทศญี่ปุ่นและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชนชาวญี่ปุ่น (มาตรา 1) และถึงแม้ว่าจะเป็นเพียงสัญลักษณ์ของประเทศ แต่พระจักรพรรดิทรงเป็นประมุขของประเทศ มีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลตามระบบรัฐสภา มีรัฐสภา (the Diet) เป็นองค์กรสูงสุดแห่งอำนาจรัฐ และเป็นองค์กรนิติบัญญัติเพียงองค์กรเดียวของรัฐ (มาตรา 41) รัฐสภาประกอบด้วย 2 สภา (มาตรา 42) อันได้แก่ สภาผู้แทนราษฎร (House of Representative) มีสมาชิกจำนวน 491 คน และอยู่ในตำแหน่ง 4 ปี และวุฒิสภา (House of Councillor) ซึ่งมีสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 252 คน แบ่งเป็นสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน 152 คน และสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบสัดส่วนจำนวน 100 คน อยู่ในตำแหน่ง 6 ปี และทุก ๆ 3 ปี จะมีการเลือกตั้งสมาชิกใหม่จำนวนครึ่งหนึ่ง (มาตรา 46) รัฐธรรมนูญบัญญัติให้สมาชิกทั้ง 2 สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนและเป็นผู้แทนของประชาชนทั้งปวง (มาตรา 43) โปรดดูภาพที่ 1
ภาพที่ 1 ภาพรวมโครงสร้างของฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการของญี่ปุ่นภายใต้ลักษณะของรัฐแบบรัฐเดี่ยว และตามระบบรัฐสภาที่มีจักรพรรดิทรงเป็นประมุข
จะเห็นได้ว่าก่อนที่รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นจะมีผลบังคับใช้นั้น ในวงการเมืองและการบริหารของญี่ปุ่นได้ยึดถือและใช้ระบบลูกพี่และลูกน้อง หรือระบบผู้อุปถัมภ์และผู้ถูกอุปถัมภ์ (the patron-client system) สืบต่อกันมานาน ระบบนี้อำนาจจะอยู่ในมือของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีอำนาจและอิทธิพลซึ่งมีฐานะเป็นผู้อุปถัมภ์หรือเป็นลูกพี่ ลูกพี่จะช่วยเหลือเกื้อกูลและให้ผลประโยชน์เฉพาะบุคคลใกล้ชิดหรือบุคคลที่ยอมเป็นลูกน้อง ขณะเดียวกันลูกน้องก็ต้องคอยยกย่องเอาอกเอาใจลูกพี่เป็นการตอบแทน เช่นนี้เป็นลักษณะของการช่วยเหลือและตอบแทนผลประโยชน์ซึ่งกันและกันในวงแคบ แต่หลักจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวได้เกิดการเปลี่ยนแปลงพอสมควร ญี่ปุ่นได้รับสถาบันทางการเมืองและการบริหารประเทศมาจากประเทศทางตะวันตกแล้วนำมาประยุกต์ให้เหมาะสมกับประเทศและขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมของตน ผลที่ตามมาก็คือ ญี่ปุ่นมีระบบการเมืองและการบริหารที่มีเอกภาพ ระบบนี้มาจากการผสมผสานสิ่งใหม่ (new) เช่น การเมืองและการบริหารตามระบอบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจการตลาด เข้ากับสิ่งที่มีอยู่เดิม (old) เช่น การยึดถือลำดับชั้นในการบังคับบัญชาทางการเมือง การรวมอำนาจทางเศรษฐกิจและการมีระเบียบวินัยของสังคม
ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร เท่าที่ผ่านมาญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญตามความหมายของสมัยใหม่ (modern sense) จำนวน 2 ฉบับ โดยในปี ค.ศ. 1889 ญี่ปุ่นได้เริ่มนำกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับแรก (the First Constitutional Law) มาใช้เรียกว่า รัฐธรรมนูญสมัยเมจิ ปีค.ศ. 1889 (the Meiji constitution) ประกาศเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1889 และมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน ค.ศ. 1890 ต่อมาได้ใช้รัฐธรรมนูญสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ประกาศโดยพระจักรพรรดิ เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน ค.ศ. 1946 หลังจากนั้นอีก 6 เดือน จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม ค.ศ. 1947 และใช้มาจนทุกวันนี้
ก่อนที่ญี่ปุ่นจะมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกตามความหมายของสมัยใหม่นั้น เอกสารที่เก่าแก่ที่สุดและรู้จักกันทั่วไป ซึ่งพอที่จะเทียบเคียงได้ว่ามีลักษณะคล้ายรัฐธรรมนูญ คือ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 604 จำนวน 17 มาตรา (the 17-article constitution of 604 A.D.) ยังมีเอกสารที่มีลักษณะคล้ายรัฐธรรมนูญมากขึ้นอีก เช่น กฎหมายไทโฮ ค.ศ. 702 และกฎหมายโยโร ค.ศ. 718 (the Taiho and Yoro codes) โดยนำโครงสร้างการบริหารและกฎหมายแพ่ง ตลอดจนแนวปฏิบัติของราชวงศ์ถัง (Tang Dynasty) ของจีนมาปรับใช้กับญี่ปุ่น นอกจากนี้ยังมีกฎของโจยี ค.ศ. 1232 (the Joei formulary of 1232) กฎของเค็มมู ค.ศ. 1336 (the Kemmu formulary of 1336) และการรวบรวมกฎหมายของโยชิมูเน ในปี ค.ศ. 1742 (Yoshimunes 1742 compilation) เป็นต้น
ญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันว่าเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ โดยบัญญัติไว้ดังนี้
“มาตรา 100 รัฐธรรมนูญนี้เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ (the supreme law of the nation) กฎหมาย คำสั่ง กฤษฎีกา และการดำเนินการอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ไม่ว่าทั้งหมดหรือส่วนหนึ่งส่วนใด หากขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ย่อมไม่มีผลบังคับ…”
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มีบทบัญญัติสำคัญที่แตกต่างจากฉบับแรก ที่สำคัญคือ
– จักรพรรดิทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งประเทศ และทรงเป็นศูนย์รวมแห่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน
– ญี่ปุ่นละเว้นการประกาศสงครามด้วยการใช้อำนาจแห่งรัฐ รวมทั้งละเว้นการใช้วิธีการข่มขู่ด้วยกำลัง หรือใช้กำลังเพื่อนำไปสู่การระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศ
– สิทธิพื้นฐานของมนุษย์ได้รับการคุ้มครองว่าเป็นสิทธิที่มีอยู่ตลอดไปและไม่อาจถูกละเมิด
– สภาขุนนาง (the House of Peers) เดิมได้เปลี่ยนมาเป็นวุฒิสภาหรือสภาที่ปรึกษา (the House of Councilors) ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และเป็นตัวแทนของปวงชนเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร โดยสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจมากกว่าวุฒิสภา
– อำนาจบริหารอยู่ที่คณะรัฐมนตรี (the cabinet) ซึ่งจะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา (the Diet)
– การบริหารท้องถิ่นได้รับการจัดตั้งขึ้นอย่างกว้างขวาง
– จักรพรรดิไม่ทรงมีพระราชอำนาจเกี่ยวข้องกับการบริหารประเทศ ทรงปฏิบัติพระราชกรณียกิจที่เกี่ยวกับกิจการของประเทศเฉพาะที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและประธานศาลสูงสุด (the chief justice of the Supreme Court) ตามที่รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีตามลำดับ นำขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
ชาวต่างชาติที่เข้ามาครอบครองญี่ปุ่นมีส่วนสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน และใช้ติดต่อกันมาโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขสาระสำคัญเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 40 ปี โดยแนวคิดเกี่ยวกับสถาบันและแนวทางปฏิบัติของสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรได้ไปปรากฏ เป็นเนื้อหาพื้นฐานของรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ที่เป็นเช่นนี้เพราะในเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 1946 นายพลดักกลาส แม็กอาร์เธอร์ (MacArthur) ผู้บัญชาการกองกำลังที่ครอบครองญี่ปุ่นได้จัดเตรียมแบบและร่างรัฐธรรมนูญเริ่มแรกไว้ให้ญี่ปุ่น เพื่อใช้เป็นแนวทางในการร่างรัฐธรรมนูญของประเทศ รัฐบาลญี่ปุ่นได้ยอมรับร่างดังกล่าว มีการแก้ไขเพิ่มเติมเล็กน้อยในระดับรัฐบาล ต่อมารัฐสภา (the Diet) และสภาองคมนตรีได้ให้การรับรองและประกาศโดยพระจักรพรรดิ
รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ได้บัญญัติถึงสถาบันทางการเมืองที่สำคัญ 4 สถาบัน คือ พระจักรพรรดิ (the emperor) รัฐสภา (the Diet) หรือฝ่ายนิติบัญญัติ (legislative branch) คณะรัฐมนตรี (the cabinet) หรือฝ่ายบริหาร (executive branch) ฝ่ายตุลาการ (the judiciary branch) พร้อมกันนั้นยังบัญญัติถึงการบริหารท้องถิ่น (local government) ไว้ด้วย
1) พระจักรพรรดิ รัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระจักรพรรดิมีฐานะเป็นสัญลักษณ์ของประเทศและเป็นศูนย์รวมความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน (symbol of the State and of the unity of the people) พระจักรพรรดิองค์ปัจจุบันคือ พระจักรพรรดิอากิฮิโต (Akihito : ครองราชย์ย์ ค.ศ. 1989 หรือ พ.ศ. 2532 – ปัจจุบัน) พระจักรพรรดิไม่มีอำนาจในการบริหารประเทศเพียงแต่ทรงปฏิบัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เช่น ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และประธานศาลสูงสุด (the chief justice of the Supreme Court) เป็นต้น โดยนายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับการเสนอชื่อจากรัฐสภา และประธานศาลสูงสุดจะต้องได้รับการเสนอชื่อโดยคณะรัฐมนตรีเป็นเบื้องแรกก่อนที่จะนำขึ้นทูลเกล้าฯ พระจักรพรรดิเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้ง ไม่เพียงแต่เท่านั้นพระจักรพรรดืยังทรงลงพระนามในพระราชบัญญัติและสนธิสัญญาต่าง ๆ เรียกประชุมรัฐสภา ตลอดจนพระราชทานรางวัลเกียรติยศ ทั้งนี้ตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี (advice and approval of the cabinet)
2) รัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญบัญญัติถึงฝ่ายนิติบัญญัติว่านอกจากเป็นองค์กรสูงสุดของประเทศ (highest organ of state power) แล้วยังเป็นองค์กรเดียวที่บัญญัติกฎหมายในระดับชาติ (sole law-making organ of the State) อีกด้วย นอกจากนี้ยังบัญญัติให้ญี่ปุ่นใช้ระบบสองสภา (the bicameral national parliament) ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้เทนราษฎร (the Lower House of Representatives) จำนวน 511 คน อยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี ยกเว้นจะมีการยุบสภาพผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาหรือสภาที่ปรึกษา (the Upper House of Councilors) จำนวน 252 คน (เดือนมิถุนายน ค.ศ. 1996) อยู่ในตำแหน่งวาระละ 6 ปี สมาชิกของทั้งสองสภาล้วนมาจากการเลือกตั้งของประชาชน (both elected by popular vote) และล้วนเป็นตัวแทนของปวงชน (representing all of the people)
3) คณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญบัญญัติให้อำนาจบริหารอยู่ที่คณะรัฐมนตรี (executive power is vested in the cabinet) ซึ่งประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีในปี พ.ศ. 2544 มีจำนวน 14 คน นายกรัฐมนตรีต้องถูกเสนอชื่อโดยรัฐสภา และต้องเป็นสมาชิกรัฐสภา (members of the Diet) นากรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีโดยรัฐมนตรีที่ได้รับแต่งตั้งส่วนใหญ่ต้องเป็นสมาชิกรัฐสภา และรัฐมนตรีทุกคนรวมทั้งนายกรัฐมนตรีต้องเป็นพลเรือน (civilians) คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภา (collective responsibility to the Diet) สำหรับการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารออกเป็น 2 ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังจะได้กล่าวต่อไป
4) ฝ่ายตุลาการ ฝ่ายตุลาการของญี่ปุ่นมีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างมาก ฝ่ายตุลาการประกอบด้วยศาลสูงสุด (the Supreme Court) ศาลและศาลล่าง (inferior courts) อีกจำนวนหนึ่ง ดังจะได้นำเสนอในหัวข้อโครงสร้างระบบศาล
อำนาจของฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการที่กล่าวมานี้แยกออกจากันเป็นอิสระจากกันและกัน มีการตรวจสอบและถ่วงดุลกันและกัน (โปรดดูภาพที่ 2 ประกอบ) เป็นที่น่าสังเกตว่ารูปแบบการเมืองและการบริหารประเทศของญี่ปุ่นก็มิได้เป็นไปตามระบบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา (U.S. presidential system) แต่เป็นไปตามระบบรัฐสภาของอังกฤษ (British parliamentary system) โดยเฉพาะที่มาของนายกรัฐมนตรีซึ่งมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election)
ภาพที่ 2 ความสัมพันธ์ของอำนาจฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการตามรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น
ที่มา : Kishimoto Koichi, Politics in Modern Japan : Development and Organization (Third Edition, Tokyo : Japan Echo Inc., 1988), p. 45.
ญี่ปุ่นได้เริ่มสร้างชาติในสมัยเมจิ (Meiji) ซึ่งใกล้เคียงกับสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ของไทย ญี่ปุ่นมีกลยุทธ์ที่เป็นกระบวนการ 5 ประการในการสร้างชาติ เสริมอำนาจให้แก่ชาติและสร้างความสามัคคีในชาติ อันได้แก่ มีรัฐธรรมนูญ สภาผู้แทนราษฎรการเลือกตั้ง พรรคการเมือง และการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นพร้อมกันนั้น ญี่ปุ่นมีความเชื่อว่ากระบวนการไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารท้องถิ่นอย่างเข้มงวดจริงจัง (drastic changes in the system of local government) โดยต้องยอมรับและสนับสนุนประชาธิปไตยในระดับพื้นฐานรากหญ้า (grass-root democracy) ที่สำคัญก็คือ ญี่ปุ่นได้ดำเนินการตามกลยุทธและความเชื่อดังกล่าวอย่างต่อเนื่องด้วย
ญี่ปุ่นเป็นตัวอย่างของประเทศประชาธิปไตยในเอเชียซึ่งมีลักษณะรัฐเป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) และประสบความสำเร็จอย่างยิ่งในการบริหารท้องถิ่น และการกระจายอำนาจโดยการบริหารท้องถิ่นและการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นของญี่ปุ่นไม่กระทบกระเทือนความเป็นรัฐเดี่ยวและสถาบันกษัตริย์ของญี่ปุ่น แต่กลับช่วยให้ญี่ปุ่นมีเอกภาพและสร้างความเจริญให้แก่ประเทศได้มากขึ้น แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในเวลาเดียวกันคือ ความแตกแยกหรือแตกต่างในบ้านเมืองการซื้อสิทธิขายเสียง การใช้ระบบอุปถัมภ์ช่วยเหลือเกื้อกูลประชาชนเพื่อให้ได้คะแนนเสียง การฉ้อราษฎร์บังหลวงของผู้บริหารในระดับสูง รวมทั้งมีเรื่องอื้อฉาวด้านการเงินเกิดขึ้นบ่อยครั้ง โดยเฉพาะการที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งในระดับชาติเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ใช้เงินซื้อเสียง เหล่านี้เป็นตัวอย่างลักษณะประชาธิปไตยหรือการเมืองที่ใช้เงินทองมาก (money politics)
การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น มีสาระสำคัญดังนี้
1. วิวัฒนาการของการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นช่วงหลังสมัยเมจิ อาจแบ่งออกเป็น 3 สมัย คือ สมัยแรก นับตั้งแต่สมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1868 ถึงปี ค.ศ. 1920 สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 และสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
1.1 สมัยแรก นับตั้งแต่สมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1868 ถึงปี ค.ศ. 1920 กล่าวได้ว่าญี่ปุ่นเริ่มพัฒนาประเทศไปสู่ความทันสมัย (the modernization of Japan) ในสมัยเมจิ (the Meiji Restoration) ส่วนการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้กำเนิดขึ้นหลังจากเริ่มสมัยเมจิไม่นาน รัฐบาลในสมัยเมจิ (the Meiji Government) ได้รวมการบริหารของเจ้าผู้ครองที่ดินอิสระจำนวน 250 แห่ง (the 250-odd feudal fiefs) เข้าด้วยกันแล้วจัดตั้งเป็นจังหวัด (prefectures) ซึ่งเรียกว่า Fu หรือ Ken ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1871 จังหวัดในสมัยนั้นเป็นหน่วยการบริหารของรัฐบาลในส่วนกลาง (as national administrative units) เช่นนี้ ทำให้เห็นได้ว่าจังหวัดในสมัยนั้นยังไม่อาจนับได้ว่าเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นอย่างแท้จริง แต่ก็นับได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น
หลังจากนั้นรัฐบาลในสมัยเมจิได้ปฏิรูปการบริหารท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง และเพื่อให้การบริหารท้องถิ่นเป็นระบบและมั่นคง จึงได้ออกกฎหมายที่เรียกว่า กฎหมายเทศบาล (The Municipality Act) และกฎหมายจังหวัด (The Prefecture Act) ในปี ค.ศ. 1888 ในปีต่อมาคือ ค.ศ. 1889 กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับแรก (the first Constitutional Law) ได้เริ่มนำมาใช้ในญี่ปุ่น กฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นมีแนวคิดที่สอดคล้องและส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นที่สำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องมีส่วนรับผิดชอบ (share responsibility) กับการบริหารงานของรัฐบาลในส่วนกลาง และประการที่สอง รัฐบาลในส่วนกลาง นอกจากจะต้องทำให้การบริหารภายใต้ระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนในระดับชาติมีผลบังคับใช้ได้ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้น รัฐบาลในส่วนกลางจะต้องดำเนินการให้ประชาชนมีความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับระบบบริหารสมัยใหม่ พร้อมทั้งส่งเสริมการบริหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบมีตัวแทนในขอบเขตที่จำกัดแก่ประชาชนในหน่วยการบริหารท้องถิ่น (a limited representative democracy on the local government level) ด้วย
ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านกฎหมาย การเมืองและการบริหารจากเยอรมัน (German) และหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือหลังปี ค.ศ. 1945 เมื่อสหรัฐอเมริกาและประทศฝ่ายสัมพันธมิตรเข้ายึดครองญี่ปุ่น ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลทางด้านการเมืองและการบริหารจากสหรัฐอเมริกา สำหรับการบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลของญี่ปุ่นในสมัยแรกนั้นได้รับอิทธิพลอย่างสูง (greatly influence) มาจากพรีอัสเซน (Preusssen) ของเยอรมัน อย่างไรก็ตามขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมในท้องถิ่นของญี่ปุ่นก็ได้มีส่วนสำคัญในการผสมผสานและกำหนดรูปแบบเทศบาลที่รับมาดังกล่าวด้วย เทศบาล (municipality) ในสมัยนั้นถูกกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการออกกฎหมาย ส่วนสภาเทศบาล (municipal assembly) มีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำปรึกษา สำหรับสมาชิกสภาเทศบาล (assemblymen) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน (direct election) เป็นเพศชายที่มีคุณสมบัติเหมาะสม ส่วนนายกเทศมนตรี (mayor) ซึ่งเป็นหัวหน้าของเทศบาลมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) คือสมาชิกเทศบาลเป็นผู้เลือกและแต่งตั้งนายกเทศมนตรี ลักษณะเช่นนี้แสดงให้เห็นว่า การบริหารท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลมีบทบาท 2 ส่วน คือ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น (local government) ของประชาชนในท้องถิ่น และเป็นหน่วยงานบริหาร (administrative unit) ของรัฐบาลในส่วนกลาง คือต้องมีส่วนรับผิดชอบ (share responsibility) การบริหารงานของรัฐบาลในส่วนกลาง รวมทั้งอยู่ภายใต้การควบคุ่มดูแลอย่างเข้มงวดของรัฐบาลในส่วนกลาง (under strict Governmental control) ในทำนองเดียวกันจังหวัดก็ได้ถูกกำหนดให้มีบทบาท 2 ส่วนเช่นกัน คือ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น และเป็นหน่วยงานที่เป็นกลไกหรือแขนขาของรัฐบาลในส่วนกลางด้วย ในส่วนของโครงสร้างจังหวัดในสมัยนั้นประกอบด้วย ฝ่ายบริหาร คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governors) และฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สภาจังหวัด (prefectural assembly) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำปรึกษาแก่ผู้ว่าราชการจังหวัด ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจบริหารมาก เช่น บริหารกิจการตำรวจ เป็นต้น พร้อมกันนั้นข้าราชการประจำยังต้องให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดอีกด้วย
กระทรวงที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมกำกับดูแลการบริหารท้องถิ่นรูปแบบจังหวัดและรูปแบบเทศบาลของญี่ปุ่นในสมัยแรกนั้นคือ กระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Internal Affairs) เห็นได้จากการที่กฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายในและผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาเทศบาล ควบคุมวินัยและความประพฤติของนายกเทศมนตรี ตลอดจนยกเลิกคำสั่งของข้าราชการประจำในเทศบาลซึ่งข้าราชการประจำดังกล่าวมีบทบาทในการควบคุมดูแลการบริหารงานของเทศบาลอย่างมาก ขณะเดียวกันรัฐบาลในส่วนกลางหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายในเป็นผู้แต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด
1.2 สมัยที่สอง เป็นสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1920 ถึงประมาณปี ค.ศ. 1944 กล่าวได้ว่านับแต่ปี ค.ศ. 1920 เป็นต้นมา การบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้รับการยอมรับและสนับสนุนจากรัฐบาลในส่วนกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งได้เริ่มมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governors) ในบางจังหวัด แต่หลังจากฝ่ายทหารมีอำนาจในช่วงทศวรรษ 1930 การบริหารท้องถิ่นและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับการสนับสนุนลดน้อยลง ยิ่งไปกว่านั้นในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 การบริหารท้องถิ่นไม่ได้รับการสนับสนุนการรวมอำนาจไว้ที่รัฐบาลในส่วนกลางเกิดมากขึ้น
1.3 สมัยที่สาม เป็นสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 นับตั้งแต่ญี่ปุ่นได้พ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสัมพันธมิตรทั้งหลายโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาได้เข้าครอบครองตลอดจนปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง และการบริหารของญี่ปุ่น ต่อมาในปี ค.ศ. 1946 อันเป็นระยะเวลาเพียง 1 ปี หลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงได้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด โดยประชาชนในจังหวัดเป็นผู้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรง (direct popular vote) และเมื่อประกาศให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี ค.ศ. 1946 และมีผลใช้บังคับในปี ค.ศ. 1947 (พ.ศ. 2490) รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ได้ส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นและการกระจายอำนาจอย่างมาก โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น (local officials) มาจากการเลือกตั้งของประชาชน พร้อมกับใช้อำนาจหน่วยการบริหารท้องถิ่นจัดการและบริหารทรัพย์สินรวมทั้งกิจการต่าง ๆ ของตนเอง รวมตลอดไปถึงการที่สภานิติบัญญัติระดับชาติ (the Diet) ไม่อาจออกกฎหมายพิเศษใดมาใช้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นได้หากไม่ได้รับคำยินยอมจากเสียงส่วนใหญ่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องอีกด้วย รายละเอียดของการบริหารท้องถิ่นได้ถูกกำหนดไว้ในกฎหมายต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง the Local Autonomy Law of 1947 ซึ่งออกโดยรัฐบาล ในส่วนกลางกฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ในปีเดียวกับรัฐธรรมนูญและได้ใช้สืบต่อกันมานาน กฎหมายนี้ได้ยกเลิกการควบคุมกำกับดูแลของรัฐบาลในส่วนกลางที่มีต่อการบริหารท้องถิ่นทั้งในระดับจังหวัด หรือรัฐบาลในจังหวัดต่าง ๆ (prefectural governments) และในระดับเทศบาลหรือรัฐบาลในเทศบาลต่าง ๆ (municipal governments) ควบคู่ไปกับการโอนอำนาจจากรัฐบาลในส่วนกลางให้แก่หน่วยการบริหารท้องถิ่นอย่างมาก นอกจากนี้ยังได้ยกเลิกกระทรวงกิจการภายใน กระจายอำนาจกิจการตำรวจและการศึกษา จัดตั้งข้าราชการท้องถิ่น ปฏิรูประบบการเงิน การคลังของท้องถิ่น รวมตลอดทั้งออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งโดยรวมไว้ในฉบับเดียว อันได้แก่ กฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะ (Public Offices Election Law) ในปี ค.ศ. 1950 เหล่านี้แสดงให้เห็นว่าตั้งแต่ปี ค.ศ. 1947 การบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นทั้ง 2 ระดับ คือ ระดับจังหวัดและเทศบาลได้รับการยอมรับโดยบัญญัติไว้เป็นกฎหมายให้มีความเป็นอิสระและดำเนินการบริหารงานของตนเองได้
2. การบริหารราชการ ญี่ปุ่นแบ่งการบริหารราชการออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่
2.1 การบริหารราชการส่วนกลาง หมายถึง การบริหารของรัฐบาลในส่วนกลางผ่านทางกระทรวง (ministries) และหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงรวมกันไม่ต่ำกว่า 10 กระทรวง หน่วยงานในสังกัดของกระทรวง (ministerial agencies) และองค์กรบริหารทั้งหลาย (administrative bodies) ของทางราชการที่กฎหมายกำหนดอีกไม่น้อยกว่า 30 หน่วยงาน ตัวอย่างเช่น Agency for Cultural Affairs, Agency of National Resources and Energy, Food Agency, Forestry Agency, Maritime Safety Agency, National Tax Administration Agency, Social Insurance Agency สำหรับองค์กรบริหารที่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เช่น Environmental Disputes Coordination Commission, National Public Safety Commission, fair Trade Commission, National Land Agency, Defense Agency และ Management and Coordination Agency นอกจากนี้ยังมีคณะกรรมการตรวจสอบบัญชี (Board of Audit) ซึ่งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในระดับกระทรวงอีกด้วย
ในเดือน มีนาคม ค.ศ.1995 มีกระทรวงและหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงจำนวน 12 กระทรวง ปัจจุบันมีจำนวน 13 กระทรวง ได้แก่
1) สำนักนายกรัฐมนตรี (Prime Minister’s Office)
2) กระทรวงยุติธรรม (Ministry of Justice)
3) กระทรวงการต่างประเทศ (Ministry of Foreign Affairs)
4) กระทรวงการคลัง (Ministry of Finance)
5) กระทรวงศึกษาธิการ วิทยาศาสตร์ กีฬา และวัฒนธรรม (Ministry of Education, Science, Sports and Culture)
6) กระทรวงสาธารณสุขและสวัสดิการ (Ministry of Health and Welfare)
7) กระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมง (Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries)
8) กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of International Trade and Industry)
9) กระทรวงคมนาคม (Ministry of Transport)
10) กระทรวงการไปรษณีย์และโทรคมนาคม (Ministry of Posts and Telecommunications)
11) กระทรวงแรงงาน (Ministry of Labor)
12) กระทรวงการก่อสร้าง (Ministry of Construction)
13) กระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Home Affairs)
2.2 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หมายถึง การบริหารของรัฐบาลในท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่นที่แบ่งเป็น 2 ระดับใหญ่ ๆ (two-tiered system หรือ two-tiered government) ที่มีความสัมพันธ์กัน คือ ระดับบน (top-tiered government) หรือระดับจังหวัด (prefectures) มีจำนวน 47 จังหวัด โดยเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุด กับระดับล่าง (low-tiered government) หรือระดับเทศบาล (municipalities) ซึ่งมีระดับ city (ชิ) เทศบาลระดับ town (โชว) และเทศบาลระดับ village (ซอน) ในระดับจังหวัดแม้เรียกว่า “จังหวัด” และมีผู้ว่าราชการจังหวัด (governors หรือ prefectural governors) แต่ก็ไม่ถือว่าเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เพราะตั้งแต่สมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนกระทั่งถึงปัจจุบัน ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด ในสมัยก่อนสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นมี 46 จังหวัดและมีผู้ว่าราชการจังหวัด รัฐบาลในส่วนกลางได้ใช้อำนาจของส่วนกลางผ่านทางกระทรวงกิจการภายในเพื่อแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ในสมัยนั้นจึงถือว่าจังหวัดเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
นอกจากการบริหารระดับจังหวัดหรือรูปแบบจังหวัดและการบริหารระดับเทศบาลหรือรูปแบบเทศบาลที่ล้วนเป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติ (ordinary governments หรือ ordinary local public entities) ที่สำคัญแล้วญี่ปุ่นยังมีการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (special governments หรือ special local public entities) อีกด้วย รูปแบบพิเศษนี้จัดตั้งเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่เป็นนโยบายส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นของตนเอง โดยมีข้อยกเว้นที่แตกต่างไปจากหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติในเรื่องขนาดของพื้นที่ การจัดองค์การและอำนาจหน้าที่ หน่วยงานบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีดังนี้
1) กุ หรือเขตพิเศษ (Ku หรือ Wards หรือ Special Wards) มีอยู่เฉพาะในกรุงโตเกียว
2) หน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่น (special local public entities
Unions จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินงานร่วมกันกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น ม
2,492 แห่ง
2.2) Public Property Districts หรือ Property Wards จัดตั้งขึ้นเพื่อจัดการและดำเนินกิจการเกี่ยวกับทรัพย์สินสาธารณะและสิ่งอำนวยความสะดวกมี 4,641 แห่ง
2.3) Public Corporations for Local Development หรือ Local Development Corporations จัดตั้งขึ้นเพื่อปฏิบัติงานตามโครงการพิเศษโดยร่วมมือกับเทศบาล มี 16 แห่ง
ทั้งนี้ในแต่ละหน่วยงานบริหารท้องถิ่นจะมีฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาท้องถิ่น และฝ่ายบริหารของตนเอง โดยทั้ง 2 ฝ่ายล้วนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
3. จากข้อเท็จจริงข้างต้นทำให้เข้าใจได้ว่า ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญที่สำคัญ 2 ฉบับ อันได้แก่ รัฐธรรมนูญสมัยเมจิ ปี ค.ศ. 1889 และรัฐธรรมนูญสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ปี ค.ศ. 1947 ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้น ไม่มีบทบัญญัติใดที่กล่าวถึงการบริหารท้องถิ่น แต่รัฐธรรมนูญที่สองได้มีบทบัญญัติที่กล่าวถึงการบริหารท้องถิ่นไว้โดยเฉพาะในหมวดที่ 8 (Chapter VIII) มาตรา (Articles) 92-93 กล่าวคือ
3.1 หน่วยงานและการดำเนินงานของหน่วยการบริหารท้องถิ่นเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งต้องสอดคลองกับหลักการความเป็นอิสระของท้องถิ่น (principle of local autonomy)
3.2 หน่วยการบริหารท้องถิ่นประกอบด้วย สภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารโดยสมาชิกสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน (direct popular vote of people) และหน่วยการบริหารท้องถิ่นมีสิทธิในการจัดการทรัพย์สินตลอดจนมีสิทธิในการออกกฎหมายเพื่อบังคับใช้ในท้องถิ่นของตนเอง
4. แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น คือ ความเป็นอิสระของท้องถิ่น (local autonomy) ส่วนการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น หมายถึง การบริหารอื่นที่นอกเหนือจากส่วนกลางและไม่ใช่ส่วนภูมิภาค แนวคิดเหล่านี้ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1946 อย่างชัดเจน
5. ปัจจัยที่มีส่วนสำคัญทำให้ระบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นเปลี่ยนแปลงไปหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 คือ ปัจจัยจากภายนอก โดยเฉพาะเมื่อสหรัฐอเมริกาภายใต้การดูแลของนายพลแม็คอาเธอร์ (General MacArthur) ได้ยึดครองญี่ปุ่นและมีบทบาทสำคัญในการปรับปรุงรัฐธรรมนูญ (revise the constitution) ของญี่ปุ่น เนื่องจากญี่ปุ่นเป็นประเทศพ่ายแพ้สงครามแก่ประเทศสัมพันธมิตร อย่างไรก็ตามปัจจัยภายในประเทศของญี่ปุ่นเองก็ได้มีส่วนสนับสนุนให้มีการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่นด้วย
6. ในบางครั้งบางกรณีก็ไม่อาจกล่าวได้ว่าการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นซึ่งแบ่งเป็นจังหวัดและเทศบาลมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง กล่าวคือ แม้ว่ารัฐบาลในส่วนกลางได้ยกเลิกกระทรวงกิจการภายในเมื่อ ปี ค.ศ. 1949 และได้จัดตั้ง the Local Autonomy Agency ขึ้นมาแทนก็ตาม แต่หน่วยงานดังกล่าวนี้ก็ยังคงมีบทบาทและอำนาจหน้าที่ในการควบคุมกำกับดูแลผู้ว่าราชการจังหวัดและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นต่าง ๆ ทั้งทางตรงและทางอ้อม ตัวอย่างการควบคุมดูแลทางตรงเช่น เชิญเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นไปประชุมกรุงโตเกียว กำหนดและยกร่างกฎหมายพื้นฐานสำหรับสภาจังหวัดและสภาเทศบาล ตลอดจนให้คำแนะนำแก่หน่วยการบริหารท้องถิ่น ส่วนการควบคุมดูแลทางอ้อม เช่น มีอิทธิพลเหนือองค์กรหรือหน่วยงานกึ่งราชการบางหน่วยที่มีส่วนเกี่ยวข้องอย่างมากกับการบริหารท้องถิ่น เป็นต้นว่า สมาคมผู้ว่าราชการจังหวัดแห่งชาติ (the National Association of Governors) นอกจากนี้แล้วต่อมาได้ยกฐานะ the Local Autonomy Agency เป็น Ministry of Autonomy Affairs ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับกระทรวงที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง
7. การบริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัดมีทั้งสิ้น 47 จังหวัด (prefectures) ซึ่งมีชื่อเรียกแตกต่างกัน ดังนี้
7.1 เรียกว่า To จำนวน 1 จังหวัด คือ โตเกียว หรือ จังหวัดโตเกียว (Tokyo-to หรือ Metropolitan Tokyo Prefectural Government
7.2 เรียกว่า Do จำนวน 1 จังหวัด คือ ฮอกไกโด (Hokkaido Prefectural Government)
7.3 เรียกว่า Fu จำนวน 2 จังหวัด คือ เกียวโต (Kyoto Prefectural Government) และ โอซากา (Osaka Prefectural Government) และ
7.4 เรียกว่า Ken จำนวน 43 จังหวัด
การเรียกชื่อแตกต่างกันสืบเนื่องมาจากความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ อย่างไรก็ตามแม้จะมีชื่อเรียกต่างกัน แต่โดยพื้นฐานแล้วต่างก็เป็นจังหวัดเหมือนกัน
จังหวัดที่ใหญ่ที่สุด คือ จังหวัดโตเกียว ในค.ศ. 2000 มีประชากร 12.06 ล้านคน เป็นจังหวัดที่มีประชากรมากที่สุดและหนาแน่นที่สุดของญี่ปุ่น ส่วนจังหวัดที่เล็กที่สุด คือ จังหวัด ทอทอรี่ (Tottori Prefecture) มีประชากรเพียง 611,000 คน
ในแต่ละจังหวัดแบ่งเป็นฝ่ายบริหาร (executive) กับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาจังหวัด (prefectural assembly) หัวหน้าฝ่ายบริหารของจังหวัด คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (prefectural governor) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่น อันเป็นลักษณะของการเลือกตั้งผู้นำฝ่ายบริหารโดยตรง (diriect election) ผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ในวาระ 4 ปี มีจำนวนทั้งสิ้น 47 คน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติคือ สภาเทศบาลจังหวัดประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลจังหวัด (prefectural assemblymen) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน อยู่ในวาระ 4 ปี ในจังหวัดหนึ่ง ๆ มีสมาชิกสภาเทศบาลจังหวัดจำนวน 40-120 คน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในแต่ละจังหวัด ในปี ค.ศ. 1999 ในจำนวน 47 จังหวัด มีจำนวนสมาชิกสภาจังหวัดรวมทั้งสิ้น 2,941 คน อำนาจหน้าที่ของแต่ละจังหวัดครอบคลุม อำนาจหน้าที่ในการบริหารงานกว้าง (wide ranging administrative duties) อำนาจหน้าที่ในการประสานงาน (coordinating administrative duties) และอำนาจหน้าที่ที่เทศบาลทั่วไปไม่อาจดำเนินการได้
8. สำหรับการบริหารท้องถิ่นในระดับเทศบาลทั่วประเทศ ณ วันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 2000 มีจำนวนทั้งสิ้น 3,229 แห่ง แบ่งย่อยออกเป็น 3 ระดับ แต่ละระดับมีกฎหมายพื้นฐานที่ไม่แตกต่างกัน เทศบาลแต่ละระดับมีดังนี้
8.1 ชิ หรือ เทศบาลระดับ city มี 671 แห่ง ในจำนวนนี้มีเทศบาลระดับ city (เทศบาลนคร) ซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่มหานคร (metropolitan cities) ของหลายจังหวัดทั่วประเทศไม่น้อยกว่า 10 แห่ง เทศบาลนครดังกล่าวนี้มีกฎหมายพิเศษรองรับ
8.2 โชว หรือ เทศบาลระดับ town มีจำนวน 1,990 แห่ง
8.3 ซอน หรือ เทศบาลระดับ village มีจำนวน 568 แห่ง
ส่วนจำนวนประชากรของเทศบาลในแต่ละระดับ มีดังนี้
ชิ หรือ เทศบาลระดับ city มีจำนวนประชากรมากกว่า 50,000 คน
– เฉพาะเทศบาลระดับ city ซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่มหานคร (metropolitan cities) หรือในเมืองใหญ่ของหลายจังหวัดทั่วประเทศและมีประชากรมากกว่า 500,000 คน กฎหมายของรัฐบาลกลาง (Government ordinance) จะกำหนดให้เรียกว่า Designated Cities มีจำนวน 12 แห่ง ได้แก่ Osaka, Nagoya, Kyoto, Yokohama, Kobe, Kitakyushu, Sapporo, Kawasaki, Fukuoka, Hiroshima, Sendai, และ Chiba เทศบาลระดับ city เหล่านี้มีอำนาจหน้าที่มากกว่าเทศบาลระดับ city ทั่วไป ทั้งนี้เพื่อให้สามารถรับมือกับปัญหาต่าง ๆ ของเมืองใหญ่ได้
– เฉพาะเทศบาลระดับ city ที่มีประชากรมากกว่า 300,000 – 500,000 คน และมีพื้นที่ 100 ตารางกิโลเมตรหรือมากกว่า กฎหมายของรัฐบาลกลางจะกำหนดให้ เรียกว่า Core Cities โดยมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับ Designated Cities ยกเว้นบางเรื่องที่หน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับบนหรือจังหวัดจะทำได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่า Core Cities มีจำนวน 27 เมือง ได้แก่ Asahlkawa, Akita, Kooriyama, Iwaki, Utsunomiya, Niigata, Toyama, Kanazawa, Nagano, Gifu, Shizuoka, Hamamatsu, Toyohashi, Toyota, Sakai, Himeji, Wakayama, Okayama, Fukuyama, Takamatsu, Matsuyama, Kochi, Nagasaki, Miyazaki, Kumamoto, Oita, และ Kagoshima
– เฉพาะเทศบาลระดับ city ที่มีประชากร 200,000 คน หรือมากกว่า กฎหมายของรัฐบาลกลางจะกำหนดให้เรียกว่า Special Cities มีอำนาจหน้าที่เพียงส่วนหนึ่งของเมืองหลัก Special Cities มีจำนวน 10 แห่ง ได้แก่ Hakodate, Morioka, Odawara, Yamato, Fukui, Kofu, Matsumoto, Numazu, Yokkaichi, และ Kure
โชว หรือ เทศบาลระดับ town มีจำนวนประชากรตั้งแต่ 1,000 – 50,000 คน การจัดตั้งเทศบาลระดับนี้เป็นไปตามกฎหมายของจังหวัด (prefectural ordinances)
ซอน หรือ เทศบาลระดับ village มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 1,000 คน
เทศบาลแต่ละระดับแบ่งการบริหารเป็นฝ่ายบริหาร ซึ่งหัวหน้าฝ่ายบริหารเรียกว่า “นายกเทศมนตรี” (mayor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเทศบาล กับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล (municipal assembly) ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาล (municipal assemblymen) ประมาณ 30 – 100 คนขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในเทศบาลนั้น ๆ
9. เป็นที่น่าสังเกตว่า จำนวนเทศบาลมีแนวโน้มลดน้อยลง เห็นได้จาก
– ในปี ค.ศ. 1953 มีจำนวน 9,871 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 286 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,968 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 7,617 แห่ง
– ในปี ค.ศ. 1956 มีจำนวน 3,975 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 498 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,903 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 1,574 แห่ง
– ในปี ค.ศ. 1970 มีจำนวน 3,511 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 556 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,924 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 1,031 แห่ง
– ในปี ค.ศ. 1982 มีจำนวน 3,255 แห่ง แบ่งเป็น
เทศบาลระดับ city จำนวน 651 แห่ง
เทศบาลระดับ town จำนวน 1,995 แห่ง และ
เทศบาลระดับ village จำนวน 609 แห่ง
– ปัจจุบันมีจำนวนเทศบาล 3,229 แห่ง ดังกล่าวแล้วจะเห็นได้ว่าตัวเลขจำนวนเทศบาลมิได้เปลี่ยนแปลงไปจากปี ค.ศ. 1982 มาก
ในส่วนของจำนวนจังหวัดนั้นไม่เปลี่ยนแปลงมาก เห็นได้จากในสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือก่อนปี ค.ศ. 1944 มีจำนวน 46 จังหวัด และในปี ค.ศ. 1982 มีจำนวน 47 จังหวัด และคงจำนวนเดิมมาจนกระทั่งปัจจุบัน
ภาพที่ 3 ความสัมพันธ์ของการบริหารระดับต่างๆ ของญี่ปุ่น
10. เดิมนายกเทศมนตรีมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีกระทรวงกิจการภายใน แต่หลังจากแนวคิดประชาธิปไตยได้แพร่ขยายไปในช่วงทศวรรษ 1920 นายกเทศมนตรีและเทศมนตรี (deputies) จึงมาจากการคัดเลือกของสภาเทศบาลหรือมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) ต่อมานายกเทศมนตรีจึงมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและอยู่ในตำแหน่งวาระละ 4 ปี สำหรับสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทุก ๆ 4 ปี โดยมีการประชุมกันตามปกติทุก 1 เดือน การประชุมอาจมีมากกว่าปกติได้เมื่อสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 10-15 คน ร้องขอ
11. พรรคการเมืองของญี่ปุ่นมีบทบาทต่อการบริหารเมืองหลวง และการบริหารท้องถิ่นอย่างยิ่ง และถึงแม้ว่าจะมีสำนักงานของพรรคการเมืองในระดับจังหวัดและในระดับเทศบาลก็ตาม แต่พรรคการเมืองส่วนใหญ่มีลักษณะรวมอำนาจไว้ที่สำนักงานใหญ่ซึ่งตั้งอยู่ในเมืองหลวง
12. กรุงโตเกียวเป็นเมืองหลวงและเป็นเมืองใหญ่หรือชุมชนเมือง (urban area) ที่ใหญ่ที่สุดของญี่ปุ่น (โปรดดูภาพที่ 4 ประกอบ) ตั้งอยู่บนเกาะฮอนชู (Honshu) ซึ่งเป็นเกาะที่ใหญ่ที่สุดในบรรดา 4 เกาะหลักของประเทศ อันได้แก่ เกาะฮอนชู ฮอกไกโด (Hokkaido) กิวชู (Kyushu) และชิโกกุ (Shikoku) กรุงโตเกียวตั้งอยู่ในจังหวัดที่เรียกว่า To หรือเรียกว่าตั้งอยู่ในจังหวัดโตเกียว (Tokyo-To) จังหวัดโตเกียวหรือกรุงโตเกียวมีพื้นที่ 2,187 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 840 ตารางไมล์ เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 2000 มีประชากร 12.06 ล้านคน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1999 มีประชากร 11,680,490 คน และในปี ค.ศ. 1991 มีประชากร 11,631,901 คน ประชากรในช่วงกลางวันจะมากกว่าช่วงกลางคืน โดยในปี ค.ศ. 1995 ช่วงกลางวันมีจำนวน 14.6 ล้านคน ขณะที่ช่วงกลางคืนมีจำนวน 11.7 ล้านคน
ภาพที่ 4 ประเทศญี่ปุ่น กรุงโตเกียว และเมืองใหญ่ของญี่ปุ่น
พื้นที่อันเป็นที่ตั้งของกรุงโตเกียวได้ถูกครอบครองมาตั้งแต่ยุคก่อนประวัติศาสตร์ (prehistoric times) แต่ปรากฏอย่างชัดเจนเป็นครั้งแรกในคริสต์ศตวรรษที่ 12 เมื่อเป็นที่ตั้งของหมู่บ้านที่เรียกว่า เอโดะ (Edo) ซึ่งแปลว่า ประตูทางเข้า (Gate of the inlet) แม้ในปี ค.ศ. 1457 ได้มีการก่อสร้างปราสาทป้องกันข้าศึกที่เอโดะ โดยผู้บริหารชื่อ โอตะโดคาน (Ota Dokan) แต่เอโดะก็ยังคงมีความสำคัญน้อยมาก จนกระทั่งปี ค.ศ. 1590 เมื่อเอโดะถูกยึดครองโดย โตกูก่วา ลียาสุ (Tokugawa leyasu) ซึ่งเป็นโชกุน (shogun) หรือผู้บริหารที่เป็นทหารคนแรกของราชวงศ์โตกูกาวา (the Tokugawa dynasty : ค.ศ. 1603 – ค.ศ. 1867) ต่อมาในปี ค.ศ. 1603 โตกูกาวาได้สถาปนาเอโดะเป็นเมืองหลวงของเมืองหลวง และได้ขยายปราสาทป้องกันข้าศึกให้ใหญ่โตมากที่สุด จนกระทุ่งสมัยเมจิ ในปี ค.ศ. 1868 ได้เปลี่ยนชื่อจาก เอโดะ เป็น โตเกียว (Tokyo ซึ่งหมายถึง เมืองหลวงทางตะวันออก) และจักรพรรดิได้ย้ายมาอยู่ที่กรุงโตเกียว
กรุงโตเกียวได้เผชิญกับความเสียหายหลายครั้ง โดยเฉพาะในปี ค.ศ. 1923 ได้เกิดแผ่นดินไหวและไฟไหม้ มีรายงานว่าประชาชนเสียชีวิตหรือสูญหาย 70,000 คน และบ้านเรือน 300,000 หลังถูกทำลาย และพื้นที่ส่วนใหญ่ของกรุงโตเกียวถูกทำลาย ต่อมาในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 ระหว่างปี ค.ศ. 1939 – ค.ศ. 1945 กรุงโตเกียวได้ถูกโจมตีอย่างหนัก โดยเฉพาะการโจมตี เมื่อวันที่ 18 เมษายน ค.ศ. 1942 ซึ่งเป็นเวลา 5 เดือน หลังจากกองทัพญี่ปุ่นโจมตีท่าเรือเพิร์น (Pearl Harbor) การโจมตีทางอากาศของกองทัพสหรัฐอเมริกาภายใต้การควบคุมของ พันโทเจมส์ เอช. ดูลิตเติ้ล (Lieutenant Colonel James H. Doolittle) รวมกับการโจมตีในระหว่างเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 1944 ถึง สิงหาคม ค.ศ. 1945 ได้ทำลายกรุงโตเกียวอย่างมาก กรุงโตเกียวถูกกองทัพสหรัฐอเมริกาครอบครองตั้งแต่เดือนกันยายน ค.ศ. 1945 ถึงเดือนเมษายน ค.ศ. 1952 การบูรณะกรุงโตเกียวได้เริ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1954 และในที่สุดได้กลายเป็นเมืองหลวงที่มีความสำคัญที่สุดแห่งหนึ่งของโลก
13. ระบบการบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่นดังกล่าวมาแล้วเป็นระบบพิเศษ ซึ่งจัดตั้งขึ้นตั้งแต่ปี ค.ศ. 1943 และระบบนี้ยังคงใช้สืบทอดมาจนกระทุ่งปัจจุบัน โดยกรุงโตเกียวเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นของตนเองขนาดใหญ่ (Tokyo is a vast self – governing unit) ที่แบ่งเป็น 2 ส่วน หรือ 2 ระดับ ได้แก่
ส่วนที่หนึ่ง การบริหารจังหวัดโตเกียวหรือกรุงโตเกียว หรืออาจเรียกว่า การบริหารของเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในระดับจังหวัดหรือระดับบน โดยเป็นหน่วยการบริหารพิเศษเพียงแห่งเดียว (a special administrative unit) ของญี่ปุ่น หรือเรียกว่า Tokyo Metropolitan Government (TGM)
ส่วนที่สอง การบริหารของเทศบาล เป็นการบริหารในระดับเทศบาลหรือระดับล่าง การบริหารในระดับนี้แบ่งพื้นที่เป็น 2 ส่วน คือ เขตพื้นที่ชั้นใน และเขตพื้นที่ชั้นนอก
1) เขตพื้นที่ชั้นใน (the central part of Metropolitan Tokyo Prefecture) ซึ่งในที่นี้เรียกว่าเทศบาลนคร (City) ประกอบด้วย เทศบาลนคร 23 แห่ง หรือเรียกว่า 23 กุ (Ku หรือ เขตพิเศษ หรือ special wards หรือ wards) กรุงโตเกียวเริ่มมีระบบ 23 กุ เป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1949 โดยแบ่งเป็น เทศบาลนครโตเกียว (City of Tokyo) 1 แห่ง และเทศบาลนครต่างๆ อีก 22 แห่ง เขตพื้นที่ชั้นในนี้มีพื้นที่ 621 ตารางกิโลเมตร หรือ 240 ตารางไมล์ ซึ่งเท่ากับพื้นที่ประมาณ 1 ใน 3 ของพื้นที่ทั้งหมดของกรุงโตเกียว และในวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 2000 มีประชากร 8.13 ล้านคน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1997 เขตพื้นที่ชั้นในมีประชากร 7,830,323 คน ก่อนหน้านั้นในปี ค.ศ. 1991 มีประชากร 8,006,386 คน
เขตพื้นที่ชั้นในนี้เป็นเขตใจกลางเมืองหลวง หรือกรุงโตเกียวซึ่งประกอบด้วยเทศบาลนคร 23 แห่งนั้น ในปี ค.ศ. 1999 ในแต่ละเทศบาลนครประกอบด้วย (1) ฝ่ายบริหารที่หัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง รวมหัวหน้าฝ่ายบริหารจำนวน 23 คน และ (2) ฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สภาเทศบาลรวม 23 แห่ง มีสมาชิกสภาเทศบาลรวมทั้งสิ้น 1,014 คน แต่ละคนอยู่ในวาระ 4 ปี การบริหารของเขตพื้นที่ชั้นในนั้นเป็นการบริหารส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่ผู้ว่าราชการจังหวัดโตเกียว หรือผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวเข้ามามีส่วนสำคัญในการบริหารด้วย โดยผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวจะมอบหมายงานบางส่วนให้แก่เทศบาลนครจำนวน 23 แห่ง ดำเนินการหรือในบางกรณีเข้ามาทำหน้าที่บริหารงานในฐานะนายกเทศมนตรีของเทศบาลนครได้ เมื่อเป็นเช่นนี้ การบริหารงานของเทศบาลทั้ง 23 แห่ง ในเขตพื้นที่ชั้นในจึงไม่มีอำนาจอิสระเหมือนกับการบริหารของเทศบาลในเขตพื้นที่อื่นๆ แต่หลังจากกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปหน่วยการบริหารท้องถิ่น (the Law for the Partial Reform of the Local Government) ประกาศใช้เมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม ค.ศ. 1998 ได้ทำให้เทศบาลนครเหล่านี้มีความเป็นอิสระจากการบริหารงานของจังหวัด โดยเฉพาะในด้านงบประมาณเพิ่มมากขึ้น กฎหมายนี้ยังทำให้เกิดระบบการบริหารท้องถิ่นและการบริหารเมืองหลวงใหม่ขึ้นในเทศบาลนครทั้ง 23 แห่ง โดยเริ่มปฏิบัติงานเมื่อวันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 2000 ก่อนหน้านั้นหลังจากการปฏิรูปในปี ค.ศ. 1974 เป็นต้นมา ประชาชนมีโอกาสเลือกตั้งนายกเทศมนตรีของเทศบาลนครทั้ง 23 แห่งโดยตรง โปรดดูจำนวนประชากรและพื้นที่ของเทศบาลนครทั้ง 23 แห่ง ในตารางที่ 1

ตารางที่ 1 จำนวนเทศบาลนคร 23 แห่ง (กุ หรือ เขตพิเศษ หรือ wards หรือ special wards) ในเขตพื้นที่ชั้นในของกรุงโตเกียว จำแนกจามจำนวนประชากรและพื้นที่
เขตพิเศษ (กุ) ประชากร พื้นที่ (ตารางกิโมเมตร)
1. Chilyoda-ku 39,473 11.64
2. Chtuou-ku 80,486 10.15
3. Minato-ku 159,897 20.34
4. Shinayuku-ku 263,624 18.23
5. Bunkyou-ku 170,454 11.31
6. Taitou-ku 153,420 10.08
7. Sumida-ku 217,846 13.75
8. Koutou-ku 376,247 39.44
9. Shinagawa-ku 318,694 22.72
10. Meguro-ku 241,947 14.70
11. Ohota-ku 641,336 59.46
12. Setagaya-ku 783,152 58.08
13. Shibuya-ku 190,562 15.11
14. Nakano-ku 294,625 15.59
15. Suginami-ku 505,334 34.02
16. Toshima-ku 235,378 13.01
17. Kita-ku 316,496 20.59
18. Arakawa-ku 172,504 10.20
19. ltabashi-ku 499,349 32.17
20. Nerima-ku 652,264 48.16
21. Adachi-ku 618,948 53.20
22. Katsushika-ku 420,104 34.84
23. Edogawa-ku 617,146 49.86
2) เขตพื้นที่ชั้นนอก อยู่ทางตะวันออกของกรุงโตเกียว มีพื้นที่รวมกันประมาณ 1,565 ตารางกิโลเมตร ประกอบด้วยเทศบาลระดับต่างๆ จำนวน 39 แห่ง แบ่งเป็นเทศบาลระดับ city หรือ ชิ จำนวน 26 แห่ง เทศบาลระดับ town หรือ โชว จำนวน 5 แห่ง และเทศบาลระดับ village หรือ ซอน จำนวน 8 แห่ง เขตพื้นที่ชั้นนอกดังกล่าวนี้แบ่งพื้นที่ออกเป็น 2 ส่วน ดังนี้
(1) พื้นที่ ที่เรียกว่า the Tama Area มีพื้นที่ประมาณ 1,160 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรประมาณ 3.9 ล้านคน ประกอบด้วยเทศบาล 30 แห่ง ได้แก่ เทศบาลระดับ city 26 แห่ง ระดับ town 3 แห่ง และระดับ village 1 แห่ง และ
(2) พื้นที่เป็นเกาะต่างๆ (the Islands) ในอ่าวโตเกียว คือ หมู่เกาะอิซุ และหมู่เกาะโอกาซาวาร่า (Izu and Ogasawara Islands) มีพื้นที่ประมาณ 405 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรประมาณ 30,000 คน ประกอบด้วยเทศบาล 9 แห่ง ได้แก่ เทศบาลระดับ town 2 แห่ง และระดับ village 7 แห่ง
การบริหารในเขตพื้นที่ชั้นนอกที่เป็นรูปแบบเทศบาลดังกล่าวนี้มีหลายระดับเหมือนกับเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ โดยเทศบาลแต่ละระดับประกอบด้วยฝ่ายบริหาร ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงกับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล แต่ทั้งนี้การบริหารงานบางส่วนของเทศบาลระดับต่างๆ ในเขตพื้นที่ชั้นนอกนั้น ก็ยังคงอยู่ภายใต้การควบคุมของกรุงโตเกียวในฐานะจังหวัด โปรดดูภาพที่ 5 และตารางที่ 2 ประกอบ
ภาพที่ 5 การบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่น

ตารางที่ 2 จำนวนเทศบาล ประชากร และพื้นที่ของกรุงโตเกียว จำแนกตามเขตพื้นที่ชั้นในและเขตพื้นที่ชั้นนอก
กรุงโตเกียว เทศบาล ประชากร พื้นที่
เขตพื้นที่ชั้นใน เทศบาลนคร
23 แห่ง (กุ) 8.13
ล้านคน 621 ตารางกิโลเมตร
เขตพื้นที่ชั้นนอก เทศบาลระดับต่างๆ 39 แห่ง ได้แก่
ระดับ city 26 แห่ง
ระดับ town 5 แห่ง
ระดับ village 8 แห่ง The Tama Area (ระดับ City 26 แห่ง town 3 แห่ง และ village 1 แห่ง 3.9
ล้านคน 1,160 ตารางกิโลเมตร
The Izu and Ogasawara Islands (ระดับ town 2 แห่ง และ village 7 แห่ง) 30,000 คน 405 ตารางกิโลเมตร
14. ผู้ว่าราชการจังหวัดโตเกียว หรือผู้ว่าราชการกรุงโตเกียว (prefectural governor) หรือในบางครั้งอาจเรียกว่า ผู้ว่าราชการเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นผู้บริหารสูงสุดของหน่วยการบริหารเมืองหลวงในระดับจังหวัด ผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด อยู่ในวาระ 4 ปี นายซีลิชิโร ยาซุย (Selichiro Yasui) ได้รับเลือกเป็นผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวเป็นคนแรกหลังรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่นและกฎหมายว่าด้วยการบริหารท้องถิ่น ที่เรียกว่า the Local Autonomy Law of 1947 มีผลใช้บังคับในปี ค.ศ. 1947 อำนาจของผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวถูกถ่วงดุลโดยสภาเทศบาลกรุงโตเกียว (perfectural assembly หรือ Tokyo Metropolitan Assembly) และยังถูกแบ่งอำนาจไปใช้โดยคณะกรรมการบริหาร (executive หรือ administrative commissions) ชุดต่างๆ รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของฝ่ายบริหาร
15. สภาเทศบาลกรุงโตเกียว ประกอบด้วยสมาชิกสภาเทศบาลกรุงโตเกียวจำนวน 127 คน แต่เมื่อวันที่ 6 ธันวาคม ค.ศ. 2000 มีจำนวน 121 คน ทุกคนล้วนมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และอยู่ในวาระ 4 ปี สมาชิกสภาเทศบาลกรุงโตเกียวเลือกประธานสภา (the President of the Assembly) 1 คน จากสมาชิกด้วยกันเอง
สภาเทศบาลกรุงโตเกียวนอกจากมีอำนาจด้านนิติบัญญัติ พิจารณางบประมาณ และเลือกคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว ยังมีอำนาจถ่วงดุลผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวในหลายๆ เรื่อง เช่น ให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลที่ผู้ว่าราชการกรุงโตเกียวแต่งตั้ง เป็นต้นว่า รองผู้ว่าราชการกรุงโตเกียว และผู้ตรวจสอบบัญชีใหญ่ พร้อมกับมีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมาธิการหรือคณะกรรมการต่างๆ (committees) ซึ่งแบ่งเป็นคณะกรรมการสามัญและคณะกรรมการวิสามัญ หรือคณะกรรมการพิเศษ (standing committees and special committees) เพื่อพิจารณาศึกษาเรื่องที่เป็นกิจกรรมของสภาหรือเรื่องที่สภากำหนดขึ้น โปรดดูภาพที่ 6 ประกอบ
ภาพที่ 6 หน่วยงานบริหารเมืองหลวงของญี่ปุ่น

16. อำนาจหน้าที่สำคัญของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบนหรือระดับจังหวัด คือเทศบาลกรุงโตเกียว เป็นไปทำนองเดียวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับจังหวัดต่างๆ (prefectural governments) อำนาจหน้าที่ที่จะกล่าวต่อไปนี้มีมาตั้งแต่สมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือตั้งแต่ ปี ค.ศ. 1947 และสืบต่อกันมาถึงปัจจุบัน เช่น
1) กิจกรรมเกี่ยวกับการพัฒนาภาค
2) การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานสำหรับภาคอุตสาหกรรม
3) ก่อสร้างและบำรุงรักษาถนน แม่น้ำ และสิ่งอำนวยความสะดวกสาธารณะ
4) การบริหารการศึกษาภาคบังคับ
5) การบริหารกิจการตำรวจ
6) ออกใบอนุญาตประกอบธุรกิจให้แก่ประชาชนและภาคเอกชน
7) ให้การสนับสนุน ร่วมมือ และประสานงานในการทำกิจกรรมต่างๆ กับหน่วยงานของรัฐบาลในส่วนกลาง และหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับเทศบาล เช่น การก่อสร้างและบำรุงรักษาสถานศึกษาในระดับ upper – secondary education ตลอดจนส่งเสริมอุตสาหกรรมในท้องถิ่น
17. ส่วนอำนาจหน้าที่ที่สำคัญของหน่วยการบริหารเมืองหลวงระดับล่างหรือระดับเทศบาล คือ เทศบาลนครในเขตพื้นที่ชั้นใน และเทศบาลระดับต่างๆ ในเขตพื้นที่ชั้นนอก ก็เป็นไปทำนองเดียวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับเทศบาลทั้งหลาย คือ การจัดการศึกษาระดับ primary and lower- secondary education ตลอดจนการบริหารกิจการตำรวจและดับเพลิง ต่อมาในปี ค.ศ. 1952 ได้มีการปรับปรุงการบริหารท้องถิ่น เช่น อำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาในระดับดังกล่าว และการบริหารกิจการตำรวจได้โอนไปให้กับหน่วยการบริหารท้องถิ่นระดับจังหวัด นอกจากนี้อำนาจหน้าที่หลักของเทศบาล คือ การบริหารงานที่เกี่ยวข้องกับความต้องการพื้นฐานของประชาชน (citizens basic needs) ตัวอย่างเช่น
1) ทำทะเบียนครอบครัว
2) ทำทะเบียนผู้อยู่อาศัย
3) ก่อสร้างและบำรุงรักษาสวนสาธารณะ แหล่งน้ำ และระบบระบายน้ำ กำจัดขยะ และระบบกำจัดขยะ และระบบบำบัดน้ำเสีย
4) กำหนดสถานที่และบำรุงรักษาสถานศึกษาภาคบังคับ และหน่วยงานดับเพลิง
18. อำนาจหน้าที่ที่สำคัญของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงในระดับจังหวัด คือ เทศบาลกรุงโตเกียวนั้น นอกจากมีอำนาจหน้าที่ดำเนินงานต่างๆ ในฐานะจังหวัดซึ่งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นแล้ว เทศบาลกรุงโตเกียวยังมีความรับผิดชอบงานบางส่วนในลักษณะเดียวกับงานของเทศบาลนครอื่นๆ เช่น การเก็บขยะ การประปา การสร้างทางระบายน้ำ ตลอดจนการดับเพลิงในเขตเมืองหลวงที่มีประชาชนอยู่หนาแน่น
19. หากพิจารณาโดยภาพรวมอาจกล่าวได้ว่าการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นประสบผลสำเร็จ ทั้งนี้เพราะญี่ปุ่นมีข้อดีอย่างน้อย 4 ประการคือ
ประการแรก ญี่ปุ่นส่งเสริมภาคเอกชนให้เข้มแข็ง
ประการที่สอง ญี่ปุ่นพัฒนาระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ และ
ประการที่สาม รัฐบาลในส่วนกลางไม่เข้าไปก้าวก่ายการบริหารงานของภาคประชาชนหรือประชาชนในท้องถิ่น
ประการที่สี่ ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญและระบบกฎหมายที่เข้มแข็งที่นำไปใช้ได้ในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ค.ศ. 1946 ซึ่งประกาศใช้ในปี ค.ศ. 1947 และกฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะ (Public Offices Election Law) ปี ค.ศ. 1950 อันมีส่วนสำคัญทำให้บทบัญญัติหรือหลักการต่างๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญสามารถนำมาปฏิบัติได้อย่างจริงจัง หมายความว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นได้บัญญัติรับรองหลักการเกี่ยวกับระบบประชาธิปไตยแบบผู้แทนพร้อมทั้งรับประกันหลักการเกี่ยวกับสิทธิเลือกตั้งสากล (รัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น มาตรา 15) หลักความเท่าเทียมกันของคะแนนเสียง (มาตรา 14) และหลักความลับของการออกเสียงเลือกตั้ง (มาตรา 15) หลักการเหล่านี้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญในบทที่ว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของพลเมืองซึ่งใช้บังคับกับการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาแห่งชาติ รวมทั้งการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารของหน่วยงานบริหารท้องถิ่น นอกจากนี้แต่เดิมกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสภาสูง หรือบทบัญญัติเกี่ยวกับการเลือกตั้งองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายองค์กรส่วนท้องถิ่น จนกระทั่งปี ค.ศ. 1950 ได้มีการออกกฎหมายเลือกตั้งองค์กรสาธารณะดังกล่าว ซึ่งเป็นกฎหมายที่รวมกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งหลายฉบับเข้าด้วยกัน ทั้งรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังกล่าวได้ถูกนำไปใช้ในการเลือกตั้งเพื่อให้บังเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง
ในเวลาเดียวกัน ญี่ปุ่นก็ต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นด้วยเช่นกัน ที่สำคัญคือ
ประการแรก แนวคิดของการรักชุมชนหรือรักท้องถิ่นได้รับการพัฒนาไม่มากเท่าที่ควร ส่งผลให้ความภาคภูมิใจของประชาชนในท้องถิ่นของตนอยู่ในระดับต่ำ
ประการที่สอง เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่วัฒนธรรมและพฤติกรรมที่ไม่ยอมรับการแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นโดยใช้ความคิดริเริ่มของตนอง แต่นิยมชมชอบและยอมรับคำสั่งจากรัฐบาลในส่วนกลางมากกว่า
ประการที่สาม มีปัญหาต่างๆ เกิดขึ้น เช่น ปัญหาความมั่นคงปลอดภัยของสังคม ปัญหาการว่างงาน และปัญหาการวางแผนเศรษฐกิจ ปัญหาเหล่านี้รัฐบาลในส่วนกลางจะต้องเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยทำให้ท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระ
ปะการที่สี่ การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น ขาดแหล่งทุนสนับสนุนด้านการเงิน ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนและเงินช่วยเหลือต่างๆ จากรัฐบาลในส่วนกลาง ฉะนั้นการถูกควบคุมดูแลโดยรัฐบาลในส่วนกลางทั้งทางตรงและทางอ้อมจึงไม่อาจหลีกเลี่ยงได้
ประการที่ 5 ในหลักการแล้ว การบริหารงานบุคคลของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงจะต้องใช้ระบบคุณธรรม (merit system) แต่ในสภาพความเป็นจริง อิทธิพลของระบบอาวุโสที่สืบทอดกันมาช้านาน (traditional seniority system) ก็ยังคงมีอยู่อย่างเหนียวแน่น
บทสรุป
จากการพิจารณาศึกษาสภาพข้อเท็จจริงของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ที่เน้นในเรื่องรูปแบบ โครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ ทำให้สรุปได้ว่า
1. การบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น เกิดขึ้นโดยกฎหมายพิเศษ อีกทั้งการบริหารเมืองหลวงกับการบริหารท้องถิ่นมีความสัมพันธ์กัน
2. สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ล้วนประกอบด้วยหน่วยงานบริหารเมืองหลวง 2 ระดับ คือ ระดับบนหรือระดับจังหวัด และระดับล่างหรือระดับเทศบาล โปรดดูตารางที่ 3 ประกอบ
ตารางที่ 3 เปรียบเทียบหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น จำแนกตามระดับบนและระดับล่าง
สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น
ระดับบน หรือระดับจังหวัด กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. (Washington D.C.) เทศบาลกรุงลอนดอน (the Greater London Authority) จังหวัดปารีส (Paris Departement) (เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคทำนองเดียวกับไทย เหตุผลสำคัญประการหนึ่งคือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefet) มาจากการเลือกตั้งและเป็นตัวแทนของรัฐนมตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) เทศบาลกรุงโตเกียว (Tokyo หรือ Tokyo Metropolitan Government) หรือ จังหวัดโตเกียว (Tokyo Prefecture) (แม้เรียกว่าจังหวัด แต่ก็เป็นราชการส่วนท้องถิ่น เหตุผลสำคัญประการหนึ่งคือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefectural Governor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด)
ระดับล่าง หรือระดับเทศบาล เทศบาลนครวอชิงตัน (City of Washington) เพียงแห่งเดียว เทศบาลนครลอนดอน (City of London) และเทศบาลนครต่างๆ (London Boroughs) เทศบาลนครปารีส (City of Paris) และเทศบาลนครต่างๆ (Communes) เทศบาลนครโตเกียว (City of Tokyo) และ เทศบาลนครต่างๆ (กุ) ที่อยู่ในเขตพื้นที่ชั้นใน รวมทั้งเทศบาลระดับต่างๆ (ชิ, โชว, ชอน) ในเขตพื้นที่ชั้นนอก
3. ในเรื่องรูปแบบ หน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับเทศบาลหรือระดับล่างของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส อันได้แก่ เทศบาลนครวอชิงตัน เทศบาลนครลอนดอน และเทศบาลนครตางๆ (London Boroughs) ตลอดจนเทศบาลนครปารีส และเทศบาลนครต่างๆ (Communes) ตามลำดับ เป็นรูปแบบเทศบาล (municipalities) แบบนายกเทศมนตรี สภาเทศบาล ซึ่งหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม (indirect election) ส่วนญี่ปุ่นคือ เทศบาลนครโตเกียว และเทศบาลนครต่างๆ (กุ) ที่อยู่ในเขตพื้นที่ชั้นใน รวมทั้งเทศบาลระดับต่างๆ (ชิ, โชว, ชอน) ในเขตพื้นที่ชั้นนอก เป็นรูปแบบเทศบาลแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรง-สภาเทศบาล
4. ในส่วนของโครงสร้าง เทศบาลนครของทุกประเทศล้วนมีโครงสร้างที่แบ่งเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาเทศบาล พร้อมกันนั้น โครงสร้างการบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ยังแบ่งออกเป็น 2 แบบ คือ โครงสร้างการบริหารเมืองหลวงที่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงทั้ง 2 ระดับ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น และโครงสร้างการบริหารเมืองหลวงที่หน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับล่างเท่านั้นเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น
5. อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่นนั้น ส่วนใหญ่คล้ายคลึงกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารในพื้นที่มหานคร (Metropolitan areas) อนึ่ง อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวง รวมทั้งหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่กฎหมายกำหนดไว้นั้นเป็นแต่เพียงขอบเขตหรือแนวทางให้กับหน่วยงานดังกล่าวเท่านั้น มิได้หมายความว่า หน่วยงานดังกล่าวนั้นจะต้องดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ทุกประการ อาจไม่ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่บางประการก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความต้องการและประสบการณ์ซึ่งแตกต่างกันในแต่ละท้องถิ่นด้วย ในที่นี้สรุปอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงเป็น 2 ระดับคือ อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบนและระดับล่าง โดยอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับบน ส่วนใหญ่เป็นการวางแผนและให้บริการหลัก ขณะที่อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานบริหารเมืองหลวงระดับล่างส่วนใหญ่เป็นการให้บริการแก่ประชาชนทั่วไป และปฏิบัติงานประจำในท้องถิ่น

บรรณานุกรม
กรุงเทพมหานคร. จากเทศบาลสู่กรุงเทพมหานคร. กรุงเทพมหานาคร : โรงพิมพ์ชวนพิมพ์, 2542.
กิตติ ประทุมแก้ว. การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย. พระนคร : โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์, 2512.
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ คณะ. การประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การเสริมสร้างศักยภาพและประสิทธิภาพในการอำนวยบริการของเทศบาล. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2531
กฤช เพิ่มทันจิตต์ และ ปกรณ์ ปรียากร. รายงานผลการวิจัย การแสวงหารูปแบบที่เหมาะสมสำหรับการปกครองเทศบาลไทย : ทางสามแพร่งของประชาชนในท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาชุมชนเมือง คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2530.
คณะกรรมาธิการปกครอง วุฒิสภา. รายงานของคณะกรรมาธิการการปกครองวุฒิสภา เรื่อง ความเหมาะสมและความพร้อมในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : กองกรรมาธิการ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา, 2536.
จีรศักดิ์ บุญโชคช่วย. ความเป็นไปได้ในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : สารนิพนธ์ของการศึกษาตามหลักสูตรรัฐศาสตร์มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2533.
ชลอ ธรรมศิริ. ระเบียบบริหาราชการส่วนจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : วิทยานิพนธ์ปริญญาโททางรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2512.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพมหานคร : บริษัท พิฆเณศพริ้นท์ติ้ง เซ็นเตอร์ จำกัด, 2539.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. ผู้ว่าราชการจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น, 2536.
ชูศักดิ์ เที่ยงตรง. การบริหารการปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2520.
ดำรง ลัทธพิพัฒน์. ทฤษฎีและแนวคิดในการพัฒนาประเทศ. พระนคร : โรงพิมพ์ ชุมนุมสหกรณ์แห่งประเทศไทย, 2508.
ดิน ปรัชญพฤทธิ์. ศัพท์รัฐศาสนศาสตร์. กรุเทพมหานคร : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2535.
บุญรงค์ นิลวงศ์. การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. กรุงเทพมหานคร : เจริญวิทย์การพิมพ์, 2522.
ประยูร กาญจนดุล. กฎหมายปกครอง. พระนคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2491.
ประหยัด หงษ์ทองคำ. การพัฒนาทางการเมืองโดยกระบวนการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : นำอักษรการพิมพ์, 2519.
ประหยัด หงษ์ทองคำ และ พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว. ปัญหาแนวทางปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารเทศบาลไทย. กรุงเทพมหานคร : เจ้าพระยาการพิมพ์, 2529.
พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว และ พรศักดิ์ จิรไกรศิริ บรรณาธิการ. กระบวนการเปลี่ยนแหลงให้เป็นสมัยใหม่ทางการเมืองของญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์อักษรเจริญทัศน์, 2524.
ไพบูลย์ ช่างเรียน. สังคมการเมืองและการปกครองไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ไทยวัฒนาพานิช, 2520.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ผู้ว่าราชการจังหวัดไทย : วิเคราะห์เปรียบเทียบกับผู้ว่าราชการจังหวัดของสหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2541.

การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นในเบื้องแรก ควรพิจารณาศึกษาภาพรวมของประเทศญี่ปุ่นในเรื่องสภาพทั่วไป ความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ด้านการเมืองและการบริหารของประเทศ รัฐธรรมนูญ ตลอดจนการสร้างชาติของญี่ปุ่นพอสมควร จากนั้นจึงพิจารณาศึกษาถึงการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่นต่อไป

ภายหลังรัฐประหารปี 2557 สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ออสเตรเลีย ญี่ปุ่นและอีกหลายประเทศ ต่างประกาศอย่างชัดเจนว่าจะไม่ฟื้นฟูความสัมพันธ์ระดับทวิภาคีอย่างเต็มที่กับประเทศไทย จนกว่าจะมีการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรม เพื่อจัดตั้งรัฐบาลพลเรือนที่เป็นประชาธิปไตย และเคารพสิทธิมนุษยชนมากขึ้น เพื่อประกันว่าการเลือกตั้งที่จะมีขึ้นสอดคล้องกับกระบวนการด้านประชาธิปไตยอย่างแท้จริง องค์การสหประชาชาติและประเทศที่เป็นมิตรกับไทยควรกดดันรัฐบาลทหารให้

After the 2014 military coup, the United States, European Union, Australia, Japan, and many other countries made clear that bilateral relations could not be fully restored until Thailand held free and fair elections to establish a democratic civilian government and improved its respect for human rights. To ensure that the upcoming election will be a genuine democratic process, the United Nations and Thailand’s friends should press the junta to: